澳門特別行政區

行政長官閣下

賀一誠先生  台鑒 

 

 

 

 

澳門公職人員協會在本諮詢規定的期限內來函提出以下對《修改第16 / 2001號法律〈娛樂場幸運博彩經營法律制度〉》的意見及建議。

 

 

本文件是我們通過書面形式、電話、電郵、WhatsApp、Facebook、微信和親身等形式聽取了我們一萬八千多名會員的意見及建議後所撰寫的。

 

 

 

 

引介

 

經過18年多的時間，在批出兩個幸運博彩經營批給及三個轉批給以來，由於「個人遊」政策的推動，每年博彩收入均有增加。

 

博彩收入的增加亦導致公共開支增加，尤其是在基建、購置物品及取得服務、公共行政開支、以及澳門基金會和其他性質類似的機構批出的資助等方面。

 

博彩涉及的金額非常高，而大多數的客人都是來自禁賭的內地，而內地對於博彩規定也是越來越嚴格。博彩收入極大地增加，以至於影響了國家經濟的穩定。於2019年，賭客在澳門的各賭場內合共輸了約2924.55億澳門元。

 

最近發生的「換錢黨」與賭客之間有關貨幣兌換的謀殺案，極大地影響了澳門特區在內地的形象，因為這些謀殺案是直接與博彩業相關的嚴重犯罪。這些情況的發生是由於外匯商店不足，從而導致「換錢黨」的出現和找換店在本地市場的「壟斷」。目前，一個兌換店的批給許可在市場上可以價值數千萬澳門元。

 

此外，貴賓廳「不受控制 」的現金流入和流出，包括最近一宗涉嫌8, 600萬港元詐騙的案件，也再次影響了澳門特別行政區以及博彩業的形象；長期以來，博彩當局一直未能有效監管賭場的活動，尤其是對貴賓廳內的大額款項的進出以及其稅收的監管。而金融管理當局和銀行亦須控制貴賓廳內的大量款項流動。

 

鑒於聽取會員意見的重要性，並考慮到以批給方式經營娛樂場幸運博彩的批給主要以實現公共利益為前提，澳門公務人員協會來澳作為澳門特別行政區最大、最具代表性的公務人員團體之一，提交本總結報告如下：

 

 

諮詢文本的諮詢重點

 

 

1.     經營娛樂場幸運博彩的批給數量

娛樂場幸運博彩經營批給合同的基本概念是，該合同是一份公共事業批給合同，將一個政府不會經營的公共事業，批給予私人去經營，並在政府的監督收取博彩特別稅。

 

a)     批給不可與準照混為一談。 根據第16 / 2001號法律第七條第一款的規定，「澳門特別行政區保有幸運博彩之經營權」，但受準照約束的經濟活動則不屬於此情況。批給之給系透過訂立行政合同為之。批給僅旨在實現公共利益，所以應禁止所有與公共利益相衝突的並行經濟活動。

b)    多數意見認為，無論最終批給數量的多寡，關注點應該始終是保護就業崗位和維護工人的合法權益。在未來的法律及相關的批給合同中，必須規定保護以及穩定就業崗位，保障以及保護勞工權益，尤其是對職業病的保護及補償，保障工作場所的安全以及保障一個有尊嚴的退休生活。

c)     應該在法律中訂明，根據承批公司之利潤，每年依法對工資作出調整，而調整須參照生活必需品及租金之價格。

d)    在諮詢文本的第35頁指出：「事實上，就現時整體博彩業規模而言，特區政府應對博彩經營權的行使作出有效管理，以確保其持續健康有序地營運發展。因此，建議研究及檢討經營娛樂場幸運博彩的批給數量，並且在法律中明文規定禁止將幸運博彩的經營權作出轉批給。」

e)     事實上， 第16/2001號法律第7條第2款僅規定了三個幸運博彩經營批給的判給。立法會通過的上述法律的並不容許在三個批給以外例外地發出更多的批給。這一直是該法律的精神。然而，在不遵守立法會所制定的法律的情況下，又以一個 「虛構法律」的形式許可了另外三個轉批給，這違反了法律的精神。另外三項轉批給的發放程序不夠透明，在三個轉批給獲批後，澳門特別行政區沒有在稅收方面取得任何收益。

f)      這些轉批給的實際效果是，儘管批給合同是行政合同，但承批人在不繳納出任何稅款的情況仍有可能收回其投資成本。

g)     法律禁止博彩承批人作出轉批給，可能導致現時三項轉批給轉為批給，這與現行的第16/2001號法律不符，因為該法律只規定了三個批給。但由於即將進行新的批給公開競投，所以這種解決方案不應該出現。

h)    如果這一情況發生的話，那麼對那些在2003年沒有參與相關投標以及那些符合承投規則而又被第16/2001號法律排除（因為不允許有超過三個批給）的其他投標人來說，是不公平的。

 

 

如前所述， 第16/2001號法律僅規定了三個娛樂場幸運博彩經營批給，而沒有規定轉批給。

 

 

第26/2002號行政長官批示，根據第16/2001號法律的精神，批出了3個批給。

 

 

然而，有必要在未來保障員工的權利，尤其是在未來可能因批給的變更而失業的人士，他們應該要在贏得批給的公司中獲得就業機會，而同時其工資水平以及福利亦不應受到任何形式的影響或歧視。

 

 

i)      諮詢文本第34頁指出： 「惟在繁榮發展的同時，亦推高了本地就業人員的薪酬，為其他行業增添壓力，甚至壟斷勞動力，對中小業 （例如零售業及飲食業） 構成競爭及擠壓。」

j)      我們認為，自2003年至今，我們目睹了大量外地僱員的輸入，他們願意承受較少的勞工權利和較長的強迫勞動時間，從而導致了大部分本地工人的工資停滯。由於他們很容易被無理解僱以及由非本地工人所取代，因此他們薪酬水平很難有所調整。

 

 

因此，有權限實體應為聘用本地僱員創造更有利的條件，避免過度依賴外地僱員。

 

通過緊急審議《工會法》和《集體談判法》以及修訂《勞動法》可以解決此問題，以避免出現更多的濫用職權和無理解僱的情況（因為濫用職權和無理解僱並不會造成任何後果，而僱主/上級也不會因此而受罰。）

 

建議未來須減少對內地旅客的依賴，並著力吸引來自日本、印度尼西亞、馬來西亞及泰國等鄰近國家的旅客來澳，以增加來澳旅客的多元化。

 

2.     每年溢價金的金額與娛樂場數量掛鉤

根據第16/2001號法律第二十條的規定，承批人必須繳付按照有關批給合同的規定訂定的每年溢價金，該溢價金可變動以及基於其他重要變量，例如每個承批人計劃開設的賭場數量。

 

我們認為，未來立法會通過的娛樂場幸運博彩經營法律制度，必須訂定下一個固定數目的娛樂場，以確保澳門博彩業的可持續性。

 

3.     批給期限

作為本地經濟中最重要的經濟活動，批給期限不應過長。

 

大多數被聽取意見的人認為，未來的批給期限的最長應為5年，只有在特殊和有充分理據的情況下，才可以再延長兩年半。

 

 

4.     增加對承批公司監管的法定要求

適當資格及財力要件的概念應予以澄清及作適當說明，以避免在適用這些重要概念時有自由裁量權，如諮詢文本中所指出，這些概念是極為重要的以及可以影響澳門博彩業的公平競爭和健康發展。

 

 

5.     利潤分配

諮詢文本的第40頁中提到：「建議承批公司向股東分配利潤時，不論其是以現金或股權等形式支付，事前亦須符合特定的要件及應預先獲得特區政府的許可後方能進行。」

 

股東的收益率應考慮公共利益。批給的 「超額收入」在其他地區如葡萄牙亦同樣受到控制。

 

例如，參見葡萄牙審計法院2016年5月的第07/16號審計報告《關於港務當局公共服務特許合同的管理、監督和監察》。

 

6.     僱員保障

只有在政府通過《基本法》第二十七條所規定的《工會法》及《集體談判法》時，僱員保障才能得到適當保證。

 

此外，《勞動關係法》的多項規定應予修訂，例如，容許莊荷與其他公私營機構的所有僱員一樣，平等地收取現行法律中所規定的輪更及夜間津貼。同樣，無理解僱亦應該受到處罰，以此作為一個阻嚇措施，以避免由回歸至今就一直發生的無理解僱繼續下去。

法律亦應訂定僱主的社會保障供款份額的調整，而有關份額應與公務人員公積金制度公務人員向退休基金會及所作的供款相近。同時，每三年應進行一次調整，以確保人們有一個適當的退休生活。

 

7.     強化對承批公司、博彩中介人及合作人的審查機制

在諮詢文本的第42頁中提到：「而且澳門社會上曾出現涉及或利用博彩中介活動而引發犯罪的事件或負面問題，例如非法集資及以不法方式追討賭債等等。中介活動對社會秩序和安全構成一定程度的風險，因此，必須加強對中介人業務活動的規管，例如：進一步提升中介人的准入門檻標準、其資本額等。」

 

第16/2001號法律《娛樂場幸運博彩經營法律制度》第一條第二款第三項中提到該法的其中一個標的是：「娛樂場幸運博彩之經營及操作在公正、誠實及不受犯罪影響下進行」。而本標的旨在實現公共利益。

首先，須強調的是，博彩業的幾個重要的功能可歸屬於不同的公共服務部門。因此，須將其分開到不同部門，以避免利益衝突。按照法律規定，博彩監察協調局負責全面監察承批公司所開展的所有博彩活動，以確保博彩經營在安全、可靠、公平及對賭客有吸引力的環境下進行。

 

但博彩業還有另一項重要職能，即徵收博彩特別稅。 這項職能應完全由財政局管轄，而不應，委託給第三方，即使是部分職能，以避免利益衝突。監督博彩是一回事，但監督博彩收入的重要職能則完全是另外一回事。

 

大部分意見認為，在未來加強對賭彩收入的監督是非常重要的，以便更好地由財政局這個專門的實體去計算稅項。

 

同樣，與工作場所的條件和安全有關的問題應完全由勞工事務局負責，包括在工作場所，即甚至在賭場內收集文件和證詞證據。

 

當與金錢有關的問題完全應由澳門金融管理局負責處理，尤其是控制外匯的收發，以遏止清洗黑錢和其他與金融管理局的職能有關的非法活動。

 

 

8.   博彩中介人的責任

關於博彩中介人，主要意見認為，在娛樂場發生的不法事件應首先由博彩承批公司承擔的責任。他們通過持有政府給予的批給，有償轉租其場所，並指派其莊荷和其他工作人員在賭廳內開展博彩活動。因此，首先應該由承批人負責，然後才是博彩中介人的責任。

 

根據第16/2001號法律第二十三條第三款的規定， 「承批公司須就有關博彩中介人及其行政管理機關成員和合作人在娛樂場開展之活動，以及就彼等是否遵守法律及規章規定向政府承擔責任；為此，承批公司應監管其活動。」

 

 

9.     引入政府代表

在諮詢文本的第43頁中提到：「建議參照三月二日第 13/92/M 法令的相關規定 （即指派政府代表參與以專營制度經營業務的公司） 指派政府代表，以增加特區政府在幸運博彩承批公司的直接監察權，讓特區政府在博企的日常運作中，有更大的監督力」。

 

我們同意指派一名政府代表參與承批公司的管理，但將來的法律應更詳細地規定其選擇的標準及政府代表的職務，以避免與其他公共實體之職能有重疊。鑒於這一職位的重要性和責任，政府代表應必須全職履行其職能。

 

引入政府代表對博彩業而言是一項新事物，考慮到博彩業是澳門特區的主要產業，為了避免職能和權限的重疊，其職能和權限應該由經立法會制定的法律來明確規定。

 

 

10.  推動非博彩元素的項目

博彩承批人在商業活動中行使支配地位，因此應避免從事平行的商業活動，以免妨礙中小企業的正常經營，並防止出現新的壟斷活動。

 

 

目前，由承批人投資的非賭博元素的項目對很多小規模企業造成了傷害，而只有少數設法與承批人結盟的小規模企業才得以生存。

 

 

中小企業缺乏人力資源，這與政府在批出外僱時沒有將博彩公司與中小企業分開有關。這造成了不公平競爭，並將不具可比性的公司與其財務規模和能力作了比較。

 

 

11.  社會責任

1)     在社會責任及經濟利益分享方面，我們每年建議將利潤的百分之三分配予居民。

2)     建議承批公司為其工作人員興建住屋，並將其出租予他們。

3)     建議承批公司以自行購買的電動巴士去接載其員工，而不是使用一直處於特許經營狀態的公共巴士，這些巴士每年由納稅人的公共財政補貼數億澳門元，而它們應該只用於接載市民和遊客。

 

在諮詢文本的第30頁中同意了博彩業的發展帶動了住宅單位租金上調：「然而，博彩業的發展亦衍生推高物價通脹、推高住宅及商用樓價租金等各種生活及營商成本的問題」。

 

事實上，承批公司聘用了數以千計名外地僱員，導致住宅租金急劇上升。有不少澳門居民及承批公司員工必須離開澳門，才能（在關口的鄰近城市）過上舒適的生活。

 

主要商品的價格每天不斷上漲，也是由於一些必需消費品的壟斷，如豬肉，在香港總是比澳門便宜（無論是在澳門特區成立之前和之後），而在珠海則更為便宜。蔬菜的情況也是如此。因為市政署壟斷了衛生檢查，在一個地方集中對來自內地的食品進行衛生檢查，因而提高了蔬菜和家禽的價格。

 

這一事實導致澳門居民的生活水平下降，與批給的目的是維護公共利益背道而馳。

 

至於主要商品價格的上漲，是由於這些商業活動的壟斷，以及許多商品經由香港來澳而不是直接從來源國直接進口到九澳深水港，而導致運輸費用非常昂貴。

 

12.  承批公司對社會責任的承擔

在博彩業壟斷結束之前，當時唯一的博彩承批公司承擔了許多最重要的基礎設施的部分和全部付款，如嘉樂庇總督大橋、澳門國際機場、疏通內外港的費用、社會房屋的建設等等。因此，未來的承批公司應該以同樣的方式承擔社會責任。

 

 

a)     承擔輕軌維護的所有費用，因為主要是博彩承批公司及各豪華酒店可從中受益。而輕軌乘客主要是希望參觀酒店的旅客。輕軌車站並沒有建在住宅區附近，所以很少有澳門居民搭乘此公共交通工具。

b)    在社會責任方面，所有承批公司須在公私營合作的框架內，分擔新離島醫院的營運費用。

c)     承批公司應只可從事博彩經營，而不得直接或間接經營任何與博彩有關的活動，以避免經濟活動的壟斷及不公平競爭。

 

 

 

 

13.  稅收制度

根據第16 / 2001號法律第二十八條第一款的規定，承批公司除須繳納博彩特別稅之外，尚須繳納法律訂定之稅項、稅捐、費用及手續費，但僅在例外情況及基於公共利益之原因，行政長官可豁免承批公司繳納所得補充稅。

 

我們認為，在將來，只有通過立法會根據《基本法》第七十一條制定的法律，才可以對承批公司的所得補充稅進行豁免。

 

14.  尊重知識產權

有權限當局（博監局）及將來的承批公司有義務嚴格履行所有與知識產權有關的法律，尤其是著作權、發明、專利、商標、設計或其他同類性質之在澳門受法律保護之權利。而任何類型的互動遊戲或其他類似性質的遊戲，均須事先獲得許可。

 

 

以上是我們提出的意見和建議。

 

 

 

 

澳門公職人員協會

二零二一年十一月一日