書面質詢

 

關於廉政公署調查報告提及的永久墓地批出涉及的違法行為，本人就相關事宜於2011年9月15日提出書面質詢。

 

事件是經多人投訴後才爆光的，部分事實概述如下：

 

a) 在澳門特別行政區成立前數個月，現任的行政法務司司長（即當時某個局局長）向當時的市政廳申請批出一幅在墳場的永久墓地，但申請未獲批准。

其後，在1999年底的時候（1999年7月13日第072/SAZY/99號建議書）該司長已獲悉在主權移交後會被提名擔任行政法務司司長一職，於是便通過另一名直系親屬提出新的申請，有關申請以“鑑於澳門地區的政治情況”這一例外情況為由，最終以澳門幣三萬元批出。

 

b) 2001年，再有十幅墓地根據一份“內部規章”批出，該份規章被廉政公署最近的調查報告視為違法。十幅墓地其中一幅批給行政法務司司長的一名女顧問的家人，另一幅批給一名相識多年的女性朋友，其餘八幅批給行政法務司司長任職局長時在該局共事的工作人員的家人。

 

其後，有一人為其家人申請批出一幅墓地，但申請未獲批准，該人便提出正當投訴。

 

在調查報告公佈前及在事件爆光後，行政法務司司長發出一份新聞稿（附於本質詢），指出全都是合法，但沒有建議採取具體措施，進行獨立和客觀的調查，甚至沒有提起專案行政調查程序，以便查明事情的真相。

 

在上述質詢中，本人清楚地和準確地質詢政府。倘若由廉政公署編製的、關於前臨時市政局批出十幅墓地事件的調查報告內所釐清的事實，明確顯示監督實體沒有遵守合法原則，且在批出墓地中存在不規則的情況，而這些情況與行政法務司司長之前所作的聲明相悖時，行政長官會否承擔其責任及更換行政法務司司長？

 

同時也問到，對於廉政公署編製的報告內所指出的不法及不規則情況，行政長官會否採取措施透過一個獨立、公正及具誠信的委員會消除上述不法及不規則的情況？行政長官會採取哪些具體措施？在第三條問題中，本人問到對於那些由私人遞交但沒有被批准的申請，行政長官傾向於採取哪些措施解決問題？

 

由行政法務司司長辦公室主任簽署的回覆並沒有答覆本人在上述質詢的提問。

 

回覆概括地指出行政法務司司長沒有濫用職權。這一點本人沒有問及，反而所提出的問題沒有得到答覆。然而，我們認為，廉政公署的調查報告沒有確切這樣說明。第116頁有這樣的表述，“現階段無條件證明存在濫權之嫌”，跟著還提到，即使取得證據，還有時效的問題。

 

在本人的書面質詢回覆中，行政法務司司長同時指出無任何法律規定在批給墓地的事宜上須將決定送監督實體認可（調查報告第98頁）。

 

但是，行政法務司司長忘記了，在調查報告中所援引的一段還繼續這樣表述：“但關於市政執行委員會通過上引“內部規章”一事，根據10月3日第24/88/M號法律第12條第5款之規定，該委員會應於五天內將會議錄送交監督實體，按理後者有條件知悉該規章。倘市政執行委員會無將會議錄上呈（證明通過上引的“內部規章”)，很明顯不遵守法律的規定，而當時監督實體有義務及有條件知悉該委員會無執行法律規定，亦有條件促使被監督實體遵守合法性原則（見第24/88/M號法律第47條第1款），故理應督促其上呈會議錄。而且這條法律早在88年已存在，並非新訂”（調查報告第98頁）。

 

除了前述的情況外，廉政公署的調查報告也就「前臨市局」透過制定違法的“內部規章”批出十幅墓地一事，對作為該局監督實體的行政法務司在事件中扮演的角色和具有的權力有如下說明：

 

-   “質疑這項批給有利益輸送或受指示才作出批准”（見報告第96頁）；

 

-   前臨時局主席指出，“在審定各請求時從無收到外來的指示或建議，因為市政廳是一個自治機構，其決定在「行政暨公職局」的協助下呈監督實體認可”（調查報告第97頁）;

 

-   “「前臨市局」主席在作供時稱「前臨市局」的決定會送交監督實體認可”（調查報告第97頁）;

 

-   12月18日第32/2001號行政法規（《民政總署之組織及運作》）第3條第1款規定： “民政總署各機構的會議紀錄應在通過後五日內送交監督實體”（調查報告第99頁）。

 

-   根據10月3日第24/88/M號法律第47條的規定，行使監督權的其中一種途徑就是分析市政機構的會議錄，而同一法律第12條第5款規定市政機構的會議錄在通過後五天期內送監督實體（調查報告第111頁）。

 

考慮到監督實體的這一權限，結論如下：

 

a)      前市政執行委員會有將會議錄（指透過“內部規章”批准十幅墓地請求的會議錄）上呈監督實體，但後者無作出審查，或審查力度不足，以致未發現問題，為此，監督實體應承擔責任（調查報告第111頁）。

 

b)      另一可能性是市政執行委員會無將會議錄上呈，則責任由作出批准的市政執行委員會主席承擔；但監督實體亦有義務要求被監督實體將會議錄上呈（調查報告第111頁）。

 

要注意的是，涉及批出墓地的上述“內部規章”存在瑕疵，有關瑕疵詳列於調查報告的第60頁內。例如：涉及的並非一份內部規章，因為它發生外部效力；它並無對外公佈及訂明生效的日期；市政執行委員會已無權制定這份規章，因抵觸《回歸法》的規定。

 

廉政公署的調查報告第61頁指出：“事實證明：這份“內部規章”於2001年12月14日決議通過，但早在2000年12月26日已對鄭姓申請人的請求作出批准（部分），惟後來引用通過之規章重新訂定有關的收費，並以其作為批准其餘多幅永久墓地申請的準則，這難免使人產生「度身訂造」之嫌。關於這一點，我們後文詳述”。

 

關於該“內部規章”，也看看調查報告第83頁是如何闡述的。購買十幅永久墓地的申請提出後，前市政執行委員會於2001年12月14日決議通過該“內部規章”，在兩個工作日後，即12月19日便截止申請，並於同日製作建議書，並在緊接著的下一個工作日，即12月21日（因為20日為公眾假期）獲市政執行委員會主席批准。基於甚麼利益要以閃電的速度作出決定？

 

還須注意的是，十幅墓地是在「前臨市局」即將撤銷時批出的，因此，監督實體可以向前執行委員會發出概括性指引，不要作出重大決定（調查報告第110頁）。

 

毫無疑問，作為監督實體，行政法務司應有就批出十幅永久墓地的決定行使監督權限。 這損害了公平原則、市民對行政當局的信任、以及行政當局的形象和聲譽。

 

關於本人的質詢，上述的回覆嘗試就行政法務司在廉政公署的調查報告公佈後成立一個工作小組跟進有關調查報告的結論一事作出解釋，我們批駁有關決定。行政法務司司長辦公室主任指出：“廉政公署按照《基本法》第59條的規定“獨立工作”，不受干涉。對於廉政公署花了很長時間製作的調查報告，任何公私實體均應予以應有的尊重”。

 

2011年11月2日行政法務司透過新聞局公佈的聲明也載有這一相同論點。

 

但是獨立不等如壟斷或專有。廉政公署有權限調查和應獨立地進行的事實不等於只有它才可以調查 ，同樣地檢察院或預審法官有權限調查的事實不阻礙其他實體調查。 例如：就一刑事程序，正在由廉政公署或檢察院負責調查的事實不阻礙立法會進行專案調查，以追究政治責任，也不阻礙一個行政實體進行調查或偵查，以追究或有的紀律責任。

 

假若在廉政公署的調查報告中是一名行政當局的工作人員被控訴作出違法及違規行為，他應已被終止職務和已被提起紀律程序。

 

儘管廉政公署的調查報告第125頁已概述了該監督實體的違法行為，事實是廉政公署不能在其調查報告中建議行政法務司司長辭職或換人。經核實有關調查報告所指的違法行為，應由行政法務司或政府作出相關結論。

 

我們都知道《行政程序法典》第3條訂定的合法性原則的實施行政的最重要原則：行政當局應遵守法律。

 

面對調查報告提及的違法行為，行政法務司司長理應辭職或由行政長官建議將之取代。況且，還考慮到一開始行政法務司司長向傳媒聲稱對墓地事件全不知情。

 

此外，在新聞局於2011年11月2日發佈的上述聲明中，行政法務司司長也澄清了並沒有發生丟失墓地批出程序的任何文件。

 

我們記得一年多前曾有如下事情向外公開：“陳司長表示，關於在行政法務範疇內、被界定為屬於民政總署的文件，該署曾就文件事宜向司法警察局報案。司長指出懷疑有文件丟失了。她補充說：‘但是我們沒有證據’，唯當‘高天賜議員和一份報章（號角報）也公開了（文件一事）’，這就可以肯定了。陳司長繼續表示，這即是說，‘民政總署有足夠證據顯示該署有文件外洩。” （2010年9月13日澳門電台和句號報）。

 

作為直選議員，本人有義務監察政府，因此，在上述事宜中付諸實行這一義務。但本人、甚至一份報章和一名記者卻不合理地被指控，而這一遺失文件的指控假定為罪行的干犯。

 

所有事情源自一個批給程序，一開始聲稱所有都是合法的，隨後卻攻擊一名議員甚至一份報章，最後，現在“有足夠證據證明該署有文件外洩”。

 

行政法務司司長曾聲稱沒有遺失文件，只是在廉政公署最近公佈了調查報告後和議員於2011年9月30日提出了一份書面質詢後才變卦。

 

這一立場的改變，不禁讓人質疑始於甚麼時候行政法務司司長已獲悉文件並沒有丟失？為甚麼之前沒有對此作出澄清？為甚麼沒有向司法警察局撤訴，而讓該實體花了超過一年時間查探一宗最終並不存在只是行政法務司司長憑空想像的犯罪？

 

行政法務司司長繼續其否認有關事實的策略，聲稱所有都是合法的，並胡編一番以便轉移人們對其在事件中應負責任的注意力，只是在廉政公署公佈了調查報告後，該司長不久前在澳門電台作出聲明，表示不想對立法會一名議員要求在立法會就有關事件舉行聽證一事作出評論，同時聲稱認為“可能背後有其他動機讓人利用該事件”。2011年10月24日一份報章引述了有關聲明。

 

為著有利於陽光政府的建立，本人要問的是，基於甚麼原因聲稱 “可能背後有其他動機讓人利用該事件”？究竟背後會有甚麼動機？

 

最後，由行政法務司司長辦公室主任於2010年8月10日發出的新聞稿的第3點至第8點並不符合事實，因為當中所援引的法律條文已停止生效，只因其直接違反了《基本法》第7條的規定。這一事實可假定為《刑法典》第347條所規定的濫用職權，因為其嘗試誤導公眾，聲稱所有都是事實。

 

上述新聞稿第2點援引一份“內部規章”作為批出永久墓地的法律依據，郤並未分析其是否不合法，這既不符合事實，也沒有提供正確的資料。

 

因此，本人提出以下質詢，並要求政府適時給予清楚、準確、連貫及完整的答覆：

 

一、由廉政公署編製的、關於「前臨時市政局」批出十幅墓地事件的調查報告內所釐清的事實，明確顯示監督實體沒有遵守《行政程序法典》第3條規定的合法性原則，而這一原則是實施行政的最重要原則，況且行政當局應遵守法律。加上在批出墓地中存在不規則的情況，這些情況與行政法務司司長所作的解釋相悖。行政長官會否承擔相關的政治責任及更換行政法務司司長？

 

二、基於甚麼原因行政法務司司長向司法警察局報案，並保證有足夠證據證明民政總署有文件外洩，同時指控一名議員和一名記者？為甚麼在過了一年多後，才道出最終並沒有丟失任何關於墓地批出程序的文件？基於甚麼原因聲稱“可能背後有其他動機讓人利用該事件”？究竟背後會有甚麼動機？

 

 

澳門特別行政區立法會議員

高天賜

二零一一年十二月一日